Les 20 décisions qui ont donné naissance au passeport moderne

Au Ve siècle avant J.-C., le roi Artaxerxès Ier de Perse avait à Suse un échanson juif nommé Néhémie. Lorsque Néhémie demanda à retourner à Jérusalem pour y reconstruire les remparts, Artaxerxès accéda à sa demande et lui remit des lettres ordonnant aux gouverneurs qu’il rencontrerait en chemin de lui garantir un passage en toute sécurité. Néhémie n’avait ni carte ni livret, mais seulement la parole du roi, transmise à un fonctionnaire de confiance. Il s’agit là du plus ancien précurseur connu d’un titre de voyage.

Henri V était roi d’Angleterre au début des années 1400, pendant la Guerre de Cent Ans qui opposait l’Angleterre à la France. En 1414, le Parlement a qualifié de haute trahison envers le roi le fait pour quiconque de voler, d’agresser ou d’assassiner une personne munie d’un « sauf-conduit ». Un sauf-conduit était un document permettant à un voyageur de traverser le royaume en toute sécurité, délivré par la Couronne à une personne en particulier, généralement un marchand étranger, un érudit ou un envoyé, ou encore à un sujet anglais voyageant à l’étranger. Désormais, la protection des voyageurs était inscrite dans la loi.

En 1791, l’Assemblée nationale française a aboli les passeports, considérés comme un vestige du féodalisme. Peu après, cependant, les autorités ont craint que les émigrés ne mobilisent des forces étrangères pour réprimer la Révolution. Le 28 mars 1792, l’Assemblée législative a adopté une loi obligeant tant les citoyens que les étrangers à posséder un passeport officiel pour voyager en France et à l’étranger. La France est ainsi devenue le premier pays à instaurer le passeport comme une obligation universelle, réglementée par l’État.

William Pitt le Jeune, Premier ministre britannique, craignait que des agitateurs issus de la Révolution française ne s’infiltrent en Grande-Bretagne en se faisant passer pour des réfugiés. En janvier 1793, il obtint du Parlement britannique l’adoption de la loi sur les étrangers (Aliens Act), qui obligeait toute personne entrant en Grande-Bretagne par ses ports à fournir aux douaniers son nom, sa profession et ses papiers d’identité, à remettre tout document attestant qu’elle avait voyagé à l’étranger et à obtenir un certificat délivré par une autorité locale avant de pouvoir poursuivre son voyage vers l’intérieur des terres. Cette loi ne s’appliquait qu’aux étrangers. Les citoyens britanniques rentrant en Grande-Bretagne n’étaient pas soumis à ce type de contrôle.

Avant 1856, un Américain qui prévoyait un voyage à l’étranger pouvait obtenir un passeport auprès d’un maire, d’un gouverneur, d’un notaire ou d’un tribunal local, ce qui semait la confusion chez les autorités étrangères quant aux documents qu’elles devaient accepter. Le Congrès adopta la loi sur les passeports (Passport Act) en 1856, déclarant que le secrétaire d’État disposait du pouvoir exclusif de délivrer des passeports américains et qu’aucun fonctionnaire d’État ou local ne pouvait en délivrer. Cette loi n’imposait toutefois pas aux Américains d’être en possession d’un passeport lorsqu’ils voyageaient. Cette obligation ne fut instaurée qu’à l’occasion de la Première Guerre mondiale.

En janvier 1858, un révolutionnaire italien, Felice Orsini, tenta d’assassiner l’empereur français Napoléon III à l’aide de bombes anglaises de fabrication artisanale, alors qu’il voyageait en France muni d’un passeport britannique délivré à un ressortissant étranger. Ce scandale entraîna la chute du gouvernement du Premier ministre britannique Lord Palmerston. En avril 1858, le ministre des Affaires étrangères du nouveau gouvernement, Lord Malmesbury, mit en place plusieurs réformes. Celles-ci réduisirent le coût du passeport, instaurèrent un formulaire unique et standardisé, imposèrent la présentation de lettres de recommandation et limitèrent la délivrance des passeports aux seuls ressortissants britanniques pouvant prouver leur statut.

Otto von Bismarck dirigeait une coalition d’États allemands appelée la Confédération de l’Allemagne du Nord. En octobre 1867, le parlement de la Confédération vota la suppression des passeports pour les déplacements internes en temps de paix. L’objectif était de faciliter le commerce et les déplacements. Lorsque l’Allemagne fut unifiée en 1871, ce nouveau pays adopta la politique d’absence de passeport de la Confédération de l’Allemagne du Nord. Celle-ci resta en vigueur jusqu’à la Première Guerre mondiale.

En vertu de la loi d’exclusion des Chinois de 1882, les ouvriers chinois résidant aux États-Unis se voyaient délivrer un « certificat de retour » fédéral, qui leur permettait de se rendre en Chine pour un certain temps puis d’y revenir. Le 1er octobre 1888, le président Grover Cleveland promulgua la loi Scott, qui annulait tous ces certificats et interdisait aux ouvriers de revenir aux États-Unis, laissant ainsi environ 20 000 d’entre eux bloqués à l’étranger ou à bord de navires. La Cour suprême confirma la validité de cette loi l’année suivante, estimant que le gouvernement avait le droit de révoquer les titres de voyage quand bon lui semblait, rendant ainsi leur exil définitif.

Le « Gentlemen’s Agreement » de 1907, un échange informel de notes diplomatiques qui ne fut pas ratifié en tant que traité, permit d’apaiser la menace d’un conflit diplomatique lié à la décision du conseil scolaire de San Francisco d’imposer la ségrégation raciale dans les salles de classe, à la suite d’une vague d’agitation antijaponaise en Californie. Le ministre japonais des Affaires étrangères, Hayashi Tadasu, s’engagea à suspendre la délivrance de passeports aux ouvriers se rendant aux États-Unis, tandis que le président Théodore Roosevelt promit de faire annuler l’ordre de ségrégation. Les bureaux des passeports au Japon allaient alors devenir des lieux d’exclusion.

Le déclenchement de la Première Guerre mondiale en août 1914 a conduit le gouvernement du Premier ministre britannique Herbert Asquith à craindre que des agents allemands ne s’infiltrent dans le pays à l’aide de faux documents ou de documents volés. Le ministère des Affaires étrangères a immédiatement pris des mesures pour remplacer les passeports en papier à plat par une version pliée nécessitant une photo collée ainsi que des informations telles que la couleur des yeux et la forme du nez. Il coûtait cinq shillings. En 1915, il s’agissait désormais d’un livret relié, faisant de la Grande-Bretagne la première grande puissance à exiger une photo sur chaque passeport national.

Ce n’est qu’au cours de la Première Guerre mondiale que le gouvernement fédéral a revendiqué son autorité sur les voyages internationaux de ses citoyens. Le Congrès a adopté la loi sur le contrôle des passeports (Passport Control Act) en mai 1918, et le président Woodrow Wilson a promulgué en août un décret interdisant aux citoyens de quitter le pays ou d’y revenir sans passeport délivré par le Département d’État. Présentée comme une mesure d’urgence en temps de guerre, cette loi a créé un précédent en matière de contrôle exécutif sur les déplacements des citoyens, qui a perduré au-delà de la guerre.

Ce n’est qu’en 1920, lors d’une conférence internationale à Paris, que les dimensions des passeports ont été normalisées : 32 pages, reliées dans un carton portant les armoiries du pays sur la couverture et imprimées en français et dans la langue nationale. La résolution n’était pas contraignante, il s’agissait simplement d’une recommandation, mais tout le monde en a tenu compte. Et ce format s’est imposé.

Au lendemain de la Révolution russe et de la guerre civile qui s’ensuivit, le régime soviétique retira la nationalité à plus d’un million de Russes expatriés, les rendant ainsi, de fait, apatrides. En 1922, Fridtjof Nansen, haut-commissaire aux réfugiés de la Société des Nations, a convoqué une conférence à Genève qui a donné naissance au « passeport Nansen », un document d’identité et de voyage accepté par de nombreux pays, permettant aux apatrides de voyager légalement sans pour autant obtenir la nationalité.

Avant 1924, la plupart des voyageurs étrangers se rendant aux États-Unis n’avaient qu’à monter à bord d’un bateau et étaient contrôlés à leur arrivée dans un lieu tel qu’Ellis Island. Tout cela a changé lorsque le président Calvin Coolidge a promulgué la loi sur l’immigration de 1924, entrée en vigueur en juillet de la même année. Celle-ci stipulait que tous les arrivants étrangers devaient être en possession d’un passeport valide muni d’un visa consulaire américain apposé avant leur départ de leur pays d’origine, et fixait des quotas limitant le nombre de personnes pouvant immigrer depuis chaque pays. Le contrôle s’effectuait désormais à l’ambassade plutôt qu’au quai.

Heinrich Rothmund, chef de la Police fédérale suisse, cherchait un moyen permettant aux Allemands d’identifier les réfugiés juifs à la frontière, sans pour autant exiger un visa de la part de tous les Allemands. Le 5 octobre 1938, le ministère allemand de l’Intérieur répondit que tous les passeports allemands détenus par des Juifs n’étaient plus valables. Les passeports devaient être remis à la police et remplacés par des passeports sur lesquels figurait, en première page, une grande lettre « J » rouge d’environ trois centimètres de haut. C’était un moyen simple d’identifier les Juifs aux frontières européennes.

En 1945, des millions de personnes déplacées, de survivants des camps de concentration et de réfugiés apatrides n’avaient nulle part où aller. Ils n’avaient pas de passeport, et aucun pays n’était en mesure de leur en délivrer. Le Comité international de la Croix-Rouge, sous la direction de son président Max Huber, a créé des passeports que les Alliés ont acceptés. Ces passeports de la Croix-Rouge ont permis à plus de 500 000 réfugiés de trouver refuge dans d’autres pays. Ces mêmes contrôles frontaliers peu rigoureux ont également permis à quelques nazis en fuite, dont Adolf Eichmann et Josef Mengele, d’obtenir des papiers sous de faux noms.

En mars 1947, l’Organisation de l’aviation civile internationale, une agence des Nations Unies créée pour réglementer l’aviation civile, a publié un nouvel ensemble de réglementations, l’« Annexe 9 », qui a normalisé les procédures de contrôle des passagers dans les aéroports, les vérifications de passeports et les demandes de visa de transit à l’échelle mondiale à partir de 1949. En résumé, le système séculaire d’inspections laborieuses dans les ports a été remplacé par des normes conçues pour un monde dans lequel les avions, plutôt que les navires, constituaient le principal moyen de transport des passagers internationaux.

Lors de la rédaction de la Déclaration universelle des droits de l’homme, adoptée à Paris le 10 décembre 1948, un comité présidé par Eleanor Roosevelt, l’ancienne Première Dame des États-Unis, a en partie réagi aux interdictions de voyage totalitaires et aux persécutions de l’époque nazie. L’article 13 stipule que « toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays ». Il ne prévoyait toutefois aucune disposition pour faire respecter ce droit. Les États du bloc soviétique se sont abstenus lors du vote, en partie à cause de cette clause.

Le 28 juillet 1951, les diplomates réunis à Genève ont finalisé la Convention relative au statut des réfugiés afin de venir en aide aux personnes rendues apatrides par la Seconde Guerre mondiale. L’article 28 stipulait que les États signataires devaient délivrer un livret bleu, ou passeport, aux réfugiés en situation régulière relevant de leur juridiction, afin qu’ils n’aient pas à demander l’autorisation de leurs anciens persécuteurs pour quitter le pays. Contrairement au dispositif mis en place par Nansen en 1922, les réfugiés pouvaient désormais exiger eux-mêmes que le gouvernement d’accueil respecte ses engagements au titre de l’accord.

L’artiste américain Rockwell Kent a demandé un passeport américain, mais sa demande a été rejetée car il avait refusé de remplir un formulaire lui demandant s’il était communiste. Kent a porté l’affaire devant les tribunaux, poursuivant le secrétaire d’État, John Foster Dulles. En 1958, la Cour suprême a estimé, par 5 voix contre 4, que la liberté de voyager à l’étranger relevait de la « liberté » garantie par la clause relative à l’application régulière de la loi du cinquième amendement. Le juge William O. Douglas a écrit que le Congrès n’avait jamais habilité le gouvernement à refuser un passeport sur la base des convictions politiques. Kent a obtenu son passeport.

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